di Fabrizio Costarella e Cosimo Palumbo*
Il Dubbio, 20 ottobre 2023
Con l’ordinanza resa nel caso Cavallotti/ Italia, la Corte Edu pone al governo italiano, tra gli altri, un quesito che amplia il senso di un analogo interrogativo, rimasto inevaso dopo la sentenza De Tommaso/Italia, ripresa e in qualche modo superata dalla pronuncia n. 24/19 della Corte Costituzionale. I giudici europei, infatti, chiedono di sapere se le misure di prevenzione italiane, in special modo quelle patrimoniali, siano applicate in base a prove (e non a semplici sospetti); vogliono sapere se queste misure abbiano una sufficiente base legale e, ancora più in particolare, se siano consacrate in una legge “prevedibile”.
Il tema della prevedibilità non è nuovo, dal momento che esso incrocia i principi della tassatività e determinatezza della fattispecie, che a loro volta costituiscono postulati del principio di legalità formale. Ad esempio, la Cedu, nel caso Contrada/ Italia, aveva avuto modo di affermare, richiamandosi ai suoi precedenti, che “la legge deve definire chiaramente i reati e le pene che li reprimono” essendo tale requisito soddisfatto se “la persona sottoposta a giudizio può sapere, a partire dal testo della disposizione pertinente, per quali atti e omissioni ad un consociato viene attribuita una responsabilità penale e di quale pena è passibile per tali atti”.
La Corte Costituzionale, dal suo canto, già con la assai risalente sentenza n. 2/56 aveva avallato una maggiore latitudine del principio di legalità, censurando l’art. 157 Tulps in quanto contenente ipotesi di limitazione del diritto di circolazione costituenti “un’infinità di casi difficilmente prevedibili”, in contrasto con l’art. 16 della Costituzione. Il concetto di prevedibilità, anche nella sua accezione di “accessibilità” del precetto normativo oltre che di prognosi della sanzione, era già “entrato” nella materia di prevenzione con la pronuncia EDU De Tommaso/ Italia, che aveva affermato il principio generale per il quale l’espressione “prevista dalla legge” esige non solo che la misura contestata abbia qualche base nel diritto interno, ma si riferisce anche alla qualità della legge in questione, esigendo che essa debba essere accessibile alle persone interessate e che i suoi effetti debbano essere prevedibili.
Con la sentenza 24/19, la Corte Costituzionale - premesso che la riserva di Legge assoluta e rinforzata, di cui all’art. 13, comma 2 della Carta fondamentale, potesse essere declinata con diverso rigore nella materia non penale - aveva ritenuto ammissibile la funzione di integrazione del precetto normativo, attribuito alla produzione giurisprudenziale di prevenzione.
Tuttavia, mentre il principio di legalità formale ha tra i suoi postulati anche quello della irretroattività, si ritiene che le misure di prevenzione possano essere applicate anche a condotte commesse prima della loro previsione legislativa, in analogia la disciplina delle misure di sicurezza.
La premessa di tale ragionamento è il collocamento della prevenzione fuori dalla materia penale e sottratta alle sue garanzie. Ma, di recente, le Sezioni Unite della Cassazione (4145/ 23) hanno avuto modo di estendere la portata della prevedibilità anche al “diritto penale materiale”, ossia a quelle norme che, pur non essendo collocate nel diritto sostanziale, concorrano a definire i casi e i modi di irrogazione di una sanzione. E le misure di prevenzione, se pure non vengono ritenute pene, sono sicuramente sanzioni conseguenti alla inosservanza di un precetto che, essendo punitivo, deve essere prevedibile. Non pare corretto, allora, postulare una applicazione frazionata del principio di legalità formale, che si vorrebbe cogente per la tassatività e determinatezza, ma non per la retroattività.
Le ragioni di carattere sistematico che confermano tale conclusione (e che si basano sulla latitudine del generale principio di irretroattività di cui all’art. 12 delle Preleggi) sono ora avallate dall’ordinanza “Cavallotti”, che chiede di sapere se le misure di prevenzione patrimoniali siano previste da una legge prevedibile, per come disposto dall’art. 1 del primo protocollo addizionale Cedu. Il richiamo a tale ultima disposizione non potrà né dovrà passare inosservato al governo, al momento di dare le risposte che l’Europa chiede, dato che il protocollo addizionale fissa il principio della riserva di legge anche per le limitazioni al diritto di proprietà.
La riserva di legge garantisce la base democratica del corpo istituzionale, cui spetta regolare le limitazioni della libertà; assicura inoltre la conoscibilità generale e preventiva delle regole. Le norme debbono declinare una disciplina chiara, precisa e determinata: se le norme non hanno questi requisiti non possono essere considerata una “legge”. Se questo è vero, non resta che concludere che il sistema della prevenzione non ha, né probabilmente mai potrà avere, le caratteristiche per essere “legge”.
*Avvocati penalisti
