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di Giulia Merlo

Il Domani, 18 giugno 2022

Con l’approvazione della riforma dell’ordinamento giudiziario, la ministra della Giustizia Marta Cartabia ha concluso quello che è forse il più grande piano per la giustizia degli ultimi governi. Insieme alla riforma civile e a quella penale a formare il pacchetto giustizia, si tratta probabilmente del miglior successo del governo Draghi in politica interna, oltre che la garanzia di aver raggiunto uno degli obiettivi essenziali per l’ottenimento dei fondi europei per il Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Le condizioni di partenza erano favorevoli: l’inserimento della riforma della giustizia nel Pnrr di fatto ne imponeva l’approvazione. Tuttavia, il contesto politico non lasciava presagire una strada facile: il governo tecnico, infatti, si compone di una maggioranza con posizioni agli antipodi in materia di giustizia. Per questo è servita grande capacità di mediazione, denominata “metodo Cartabia”, per poter trovare una sintesi positiva.

I tre testi di riforma erano già stati incardinati dal precedente governo, il Conte 2. Il ministero, però, ha dovuto ripartire quasi da zero per trovare un accordo con la nuova maggioranza estesa dal Movimento 5 Stelle a Forza Italia. Per questo la tecnica della ministra è stata quella di nominare tre commissioni di esperti giuristi, i quali hanno avanzato proposte in parallelo al dibattito con le forze di maggioranza e con le categorie al tavolo con il ministero. Alla fine, Cartabia ha prodotto la sintesi finale sotto forma di emendamenti governativi ai testi già depositati, di fatto riscrivendoli ma con l’accordo politico di massima già raggiunto. In questo modo, il lavoro di commissione ha riguardato solo alcune messe a punto su nodi specifici particolarmente delicati.

Il lavoro non è stato semplice e gli inciampi politici sono stati difficili da risolvere: uno ha riguardato la riforma della prescrizione, un altro la legge elettorale del Csm. Impossibile fare già ora un bilancio complessivo. Si tratta, infatti, di leggi delega al governo e solo al momento della messa a terra con i decreti attuativi si potrà iniziare fare una valutazione. L’obiettivo è completare anche i decreti entro la fine della legislatura, così da non correre il rischio che il prossimo governo politico non sfrutti la delega o la parcheggi in fondo ai cassetti del ministero facendola scadere.

Rispetto a tutte le precedenti riforme della giustizia, la riforma Cartabia ha un elemento di forza inedito: il grande afflusso di risorse economiche da investire in almeno due settori strategici, ovvero la digitalizzazione e l’assunzione di personale per l’abbattimento dell’arretrato. La grande critica che ha accomunato tutte le precedenti riforme per tentare di velocizzare i processi, infatti, è che si trattava di riforme della procedura ma a “costo zero”.

I fondi del Pnrr, quindi, hanno permesso al ministero di implementare nel pacchetto di riforme la digitalizzazione delle strutture e l’informatizzazione dei processi penali (il civile è già telematico) già in parte cominciata con l’emergenza Covid, la ristrutturazione di tribunali e carceri e l’istituzione del cosiddetto Ufficio del processo, ovvero di 16.500 ausiliari per giudici civili e penali, assunti a tempo determinato per smaltire l’enorme mole di arretrato, che si quantifica in circa 3 milioni di cause civili e 1,6 milioni di cause penali.

Due riforme, quella civile e quella penale, riguardano sostanzialmente il processo e il suo decorso e introducono misure per velocizzare e semplificare i riti. Sono questi i ddl fondamentali in prospettiva europea, perché dovrebbero permettere il raggiungimento dell’obiettivo prefissato: ridurre la durata dei processi civili del 40 per cento in cinque anni e dei processi penali del 25 per cento.

La riforma dell’ordinamento giudiziario, invece, è quella che ha un rapporto solo indiretto con gli obiettivi europei, tuttavia ha il maggior impatto nella dinamica interna della giustizia italiana, perché tocca la vita professionale dei magistrati. Non a caso la sua approvazione è stata forse la più complicata delle tre, ha richiesto la maggiore opera di mediazione. Nelle fasi finali, infatti, via Arenula ha ricevuto anche la dura contestazione dei magistrati, che hanno scioperato contro il testo, e ha dovuto far fronte anche all’iniziativa referendaria di Lega e partito radicale.

Civile - Il primo ad essere approvato, nel settembre 2021, è stato il ddl civile e il governo ha deciso di porre la fiducia sul testo nella sua definitiva lettura al Senato. Dei tre ddl è stato il meno controverso dal punto di vista politico, ma il più criticato da magistrati e avvocati civilisti. Innanzitutto la riforma potenzia le cosiddette Adr, ovvero i meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie come la mediazione e la negoziazione assistita (nei processi di lavoro). Rendendo obbligatori in alcuni casi questi strumenti che precedono il processo e prevedendo agevolazioni fiscali, l’obiettivo e di limitare la mole di procedimenti aperti davanti ai giudici civili. In questo modo, il cittadino dovrebbe poter ricevere giustizia in modo più rapido anche se non davanti a un giudice, nei casi in cui è possibile una conciliazione o un accordo.

Vengono introdotte anche riforme dii rito: si prevede la l’atto di citazione, che è il primo atto del processo civile, debba già contenere l’indicazione dei mezzi di prova e dei documenti utili a dirimere la controversia, trasformando la prima udienza nel momento clou dell’attività processuale.

Quanto al giudizio d’appello, viene reso più stringente il filtro sull’ammissibilità e si semplifica la fase istruttoria del procedimento. Lo stesso vale per il giudizio di Cassazione, in cui viene prevista in via preferenziale la definizione in camera di consiglio e quindi senza dibattimento, ma solo sulla base degli atti del ricorso.

Altra modifica importante riguarda il processo esecutivo - ovvero quando bisogna dare applicazione a sentenze - che sconta grandi limiti di efficienza e speditezza. Il ddl semplifica l’ottenimento del titolo per eseguire la sentenza, rafforza le misure dell’esecuzione in mano al giudice in particolare nelle esecuzioni immobiliari (come nel caso del pignoramento di immobili). In questo modo, il recupero di crediti dovrebbe diventare meno difficoltoso per chi ha ottenuto il via libera del giudice. Infine, la modifica strutturale più importante è la progressiva eliminazione dei tribunali minorili (prevista entro il 2024) e il suo accorpamento nel tribunale della Famiglia che diventa una sezione del tribunale civile. In questo modo tutto ciò che riguarda i rapporti familiari viene giudicato da magistrati civili, eliminando l’attuale frammentarietà dei riti.

Penale - L’elemento più difficile da risolvere nel ddl penale ha riguardato la riforma della prescrizione, perché ha di fatto abrogato la cosiddetta Spazzacorrotti voluta dal Movimento 5 Stelle, che cancellava la prescrizione dopo il primo grado. La riforma Cartabia, invece, introduce un meccanismo misto: la prescrizione sostanziale (perché calcolata sulla base della pena) cessa di esistere dopo il primo grado; nei gradi di appello e cassazione, invece, opera la cosiddetta prescrizione processuale. Ovvero, il reato diventa improcedibile nel caso in cui il processo superi la durata massima di 3 anni per l’appello e di 1,5 per la cassazione (con tempi più lunghi in via transitoria fino al 2024).

Questa soluzione è stata frutto di un accordo politico che non ha convinto i giuristi: questa soluzione, infatti, rende potenzialmente “strabico” il sistema, perché permette giudizi di primo grado più lenti ma poi fa calare una mannaia processuale sugli altri due gradi senza tenere in considerazione il tipo di reato per il quale si procede. In realtà, in Italia sono poche le corti d’appello che non riescono a rispettare i tre anni: una di queste è Napoli. Secondo la ministra, però, la riforma velocizzerà l’intero sistema, quindi la prescrizione tornerà ad essere una patologia rara.

Il ddl penale contiene però altre importanti riforme. Si potenzia il processo penale telematico, con la previsione che atti e documenti possano essere formati, conservati, depositati e notificati in via telematica. Si snellisce il meccanismo delle notificazioni: l’imputato non detenuto avrà l’obbligo di indicare recapiti telefonici, ma anche recapiti telematici per ricevere le notifiche. Tuttavia (e questa previsione è stata molto avversata dagli avvocati, che così hanno più oneri), tutte le notificazioni successive alla citazione in giudizio avverranno presso il difensore, così da evitare tutti i casi in cui gli imputati si rendano irreperibili. Soprattutto, però, la riforma introduce tempi di fase processuale fissi, soprattutto per la fase delle indagini preliminari, durante le quali oggi si prescrive più del 30 per cento dei reati. Vengono modificati i termini di durata, a seconda dei reati: 6 mesi dall’iscrizione nel registro delle notizie di reato per le contravvenzioni; un anno e 6 mesi per i delitti più gravi (per cui ora sono previsti 2 anni) e un anno per tutti gli altri. La proroga è possibile una sola volta, per un massimo di 6 mesi, giustificata dalla complessità delle indagini. Decorsi i termini, il pm deve esercitare l’azione penale o chiedere l’archiviazione.

Infine, il ddl introduce una norma molto criticata dai magistrati perché metterebbe in discussione il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale. Sarà il parlamento attraverso una legge a indicare i “criteri generali di priorità, trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure, per selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza, tenendo conto anche di numero di affari da trattare e dell’utilizzo risorse disponibili”. Tradotto: sarà il parlamento a stabilire i criteri generali di priorità con cui i tribunali perseguiranno reati.

Da ultimo, si potenzia la giustizia riparativa: vengono ridisegnate la possibilità di sostituire la pena con pena pecuniaria e anche le sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, come la semilibertà, la detenzione domiciliare e il lavoro di pubblica utilità, ai fini della rieducazione del condannato. A disporle, inoltre, sarà il giudice della cognizione all’interno della sentenza di condanna, quando ritiene di poter sostituire la pena detentiva entro i 4 anni con altre misure. Si ridisegna anche l’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, richiamando i principi europei e dando rilievo alla condotta successiva al reato.

Ordinamento giudiziario - Questo ddl ridisegna la vita interna delle toghe ed è stato aspramente criticato dall’Associazione nazionale magistrati, secondo cui si limita l’indipendenza della magistratura. Il testo prevede una parte immediatamente attuativa che riguarda la nuova legge elettorale del Csm: i membri diventano 30, il meccanismo è maggioritario binominale con correttivo proporzionale, che dovrebbe ridurre l’influsso delle correnti.

Viene poi introdotto il fascicolo per la valutazione del magistrato, che contiene “per ogni anno di attività i dati statistici e la documentazione necessaria per valutare il complesso dell’attività svolta”. Questo servirà ai fini delle valutazioni di professionalità e quindi gli aumenti progressivi di stipendio, ma anche per “il conferimento degli incarichi” direttivi e semidirettivi da parte del Csm. Nei consigli giudiziari che procedono alle valutazioni potranno votare anche i laici e in particolare gli avvocati, ma solo con voto unitario indicato dal Consiglio dell’ordine e in caso di segnalazione contro un magistrato.

Il Csm avrà norme codificate per procedere alle nomine, con divieto di nomine “a pacchetto” ma sempre in ordine cronologico, con audizione dei candidati. Inoltre, la commissione disciplinare verrà separata da quella che procede alle nomine e non potranno esserci membri in comune.

Sono stati previsti anche nuovi illeciti disciplinari, tra i quali il mancato rispetto delle recenti norme approvate nel decreto legislativo sulla presunzione di innocenza e - in seguito al caso Palamara - “l’adoperarsi per condizionare indebitamente l’esercizio delle funzioni del Csm, al fine di ottenere un ingiusto vantaggio per sé o per altri”. Viene previsto qualcosa di simile alla separazione delle funzioni: il giudice potrà passare al ruolo di pm e viceversa solo una volta in carriera ed entro 10 anni dall’immissione in ruolo (contro le 4 volte attuali).

Infine, viene introdotto lo stop alle porte girevoli: i magistrati che sono entrati in politica non potranno più tornare in funzioni giudiziarie ma verranno collocati fuori ruolo presso i ministeri, quelli che si candidano ma non vengono eletti non possono esercitare nelle regioni dove si sono candidati. I magistrati che invece assumono ruoli apicali ma tecnici dentro i ministeri, come i capi di gabinetto, devono rimanere fuori ruolo un anno prima di rientrare in funzione attiva e non potranno avere incarichi direttivi o semidirettivi per i successivi tre anni.