di Osservatorio Repressione
osservatoriorepressione.info, 14 ottobre 2026
La Commissione europea denuncia il divario tra garanzie formali e condizioni reali di detenzione nei 27 Stati membri. Sovraffollamento, scarso ricorso alle misure alternative, assistenza sanitaria insufficiente e disuguaglianze nell’accesso ai diritti mettono in discussione la tutela della dignità umana e la presunzione di innocenza. La custodia cautelare dovrebbe rappresentare l’eccezione, la libertà la regola. Le condizioni di detenzione dovrebbero rispettare la dignità della persona, indipendentemente dal reato contestato o dalla condanna pronunciata. Sono principi riconosciuti dagli ordinamenti europei, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
Eppure, quando si passa dalle norme alla realtà delle carceri, emerge una distanza profonda tra le garanzie proclamate e la loro concreta applicazione. È questa la contraddizione che attraversa la relazione presentata dalla Commissione europea il 23 settembre 2026 al Parlamento europeo e al Consiglio sull’attuazione della raccomandazione UE 2023/681, dedicata ai diritti delle persone sottoposte a custodia cautelare e alle condizioni materiali di detenzione.
Il documento, che prende in esame tutti i 27 Stati membri, rappresenta il primo bilancio europeo sull’applicazione di una raccomandazione adottata nel dicembre 2022. Il quadro restituito dalla Commissione è articolato: nella maggioranza dei Paesi esistono disposizioni che riconoscono le principali garanzie processuali e stabiliscono requisiti minimi per la vita negli istituti penitenziari. Ma l’esistenza di quelle norme non assicura affatto che vengano rispettate. Il sovraffollamento continua a compromettere le condizioni materiali di detenzione, le alternative alla custodia cautelare sono utilizzate in maniera disomogenea, l’assistenza sanitaria presenta carenze e le persone più vulnerabili non ricevono ovunque protezioni adeguate. La Commissione descrive dunque un problema che non può essere affrontato soltanto attraverso il miglioramento delle disposizioni legislative: riguarda il funzionamento concreto delle istituzioni penali e la capacità degli Stati di limitare il ricorso alla privazione della libertà.
La relazione deve essere letta anche tenendo conto della sua metodologia. Le informazioni sono state raccolte attraverso questionari predisposti nel 2024 e compilati dalle amministrazioni degli Stati membri entro giugno 2025. Non tutte le risposte sono complete e i sistemi nazionali di rilevazione risultano molto differenti. La stessa Commissione avverte che queste disomogeneità possono produrre rappresentazioni parziali della situazione. Per questo il documento non costituisce una graduatoria dei sistemi penitenziari europei né una certificazione che le garanzie formalmente previste siano effettivamente rispettate. Il suo valore sta piuttosto nell’individuare problemi ricorrenti, differenze tra ordinamenti e difficoltà comuni nell’applicazione degli standard europei.
La custodia cautelare come pena anticipata - Il primo nodo riguarda la privazione della libertà prima di una condanna definitiva. La raccomandazione europea afferma che la custodia cautelare deve essere utilizzata soltanto quando strettamente necessaria, dopo una valutazione individuale e quando le misure meno restrittive risultino insufficienti. Non basta la gravità dell’accusa, né è ammissibile considerare automaticamente una persona pericolosa sulla base della sua condizione sociale o della sua nazionalità. La necessità della detenzione deve essere dimostrata dall’autorità competente, la decisione deve essere motivata e le ragioni che la giustificano devono essere sottoposte a verifiche periodiche.
Non si tratta di una distinzione puramente giuridica. La custodia cautelare interviene nei confronti di una persona che deve ancora essere giudicata definitivamente e che, per questo, continua a beneficiare della presunzione di innocenza. Quando la detenzione preventiva si prolunga, quando diventa la risposta ordinaria alla contestazione di determinati reati o quando le alternative restano soltanto teoriche, il rischio è che la misura cautelare assuma nei fatti una funzione punitiva anticipata. La persona subisce gli effetti più incisivi della pena carceraria prima che il procedimento abbia stabilito definitivamente la sua responsabilità.
La relazione conferma che gli ordinamenti nazionali riconoscono generalmente le principali garanzie: decisioni motivate, controllo giudiziario, possibilità di ricorso, assistenza legale e riesame della necessità della custodia. Ma la loro applicazione presenta differenze significative. In particolare, la Commissione segnala il ricorso insufficiente agli strumenti alternativi e le difficoltà che incontrano alcune categorie di indagati, soprattutto quando mancano condizioni personali considerate idonee a sostenere una misura non detentiva.
La questione riguarda anche il funzionamento sociale della giustizia penale. Chi dispone di un’abitazione stabile, di relazioni familiari, di un lavoro e di risorse economiche può trovarsi in una posizione più favorevole per accedere a misure alternative rispetto a chi vive in condizioni di precarietà. La raccomandazione europea cerca di contrastare questo rischio stabilendo che la cittadinanza straniera o l’assenza di legami con lo Stato nel quale viene contestato il reato non possono, da sole, giustificare la presunzione di un pericolo di fuga. Ma la relazione evidenzia che gli indagati stranieri continuano a incontrare ostacoli nell’accesso a soluzioni non detentive, anche per le difficoltà di applicazione degli strumenti di sorveglianza transfrontaliera.
Il risultato è che una misura concepita per rispondere a specifiche esigenze processuali può risentire profondamente delle disuguaglianze sociali. La custodia cautelare non dovrebbe servire a compensare l’assenza di politiche abitative, di servizi territoriali o di reti di accompagnamento. Eppure, quando queste condizioni mancano, la privazione della libertà rischia di diventare la soluzione più facilmente praticabile per il sistema giudiziario.
Il sovraffollamento e la distanza tra norme e realtà - Il secondo grande tema affrontato dalla Commissione riguarda le condizioni materiali di detenzione. La raccomandazione europea stabilisce parametri precisi: almeno sei metri quadrati nelle celle singole, quattro metri quadrati per persona nelle celle collettive e una soglia minima assoluta di tre metri quadrati di spazio personale. Al di sotto di quest’ultima soglia sorge una forte presunzione di violazione dell’articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che vieta la tortura e i trattamenti inumani o degradanti.
Ma lo spazio disponibile non esaurisce il problema. Una detenzione rispettosa della dignità umana richiede accesso all’acqua, servizi igienici adeguati, luce naturale, aria, alimentazione sufficiente, cure mediche, attività all’aperto, istruzione, lavoro, contatti con i familiari e possibilità effettive di presentare reclami. Sono elementi che incidono sulla salute fisica e mentale e che non possono essere considerati benefici concessi discrezionalmente dall’amministrazione.
La Commissione riconosce che questi standard sono ampiamente previsti dalle legislazioni nazionali, ma osserva che il sovraffollamento continua a ostacolarne il rispetto. Gli edifici inadeguati, la difficoltà di assicurare privacy nei servizi igienici, i problemi nell’accesso all’acqua calda e nella prevenzione delle infestazioni, la discontinuità delle attività formative e le differenze nella qualità dell’assistenza sanitaria mostrano quanto sia insufficiente limitarsi all’esistenza di regolamenti formalmente corretti.
Il sovraffollamento, infatti, non è soltanto il rapporto numerico tra detenuti e posti disponibili. È una condizione che modifica l’intera organizzazione della vita penitenziaria. Quando aumenta il numero delle persone recluse senza un corrispondente adeguamento degli spazi e dei servizi, diminuiscono le possibilità di accesso alle attività, peggiora il rapporto tra operatori e detenuti, diventano più difficili la tutela della salute e la prevenzione dei conflitti. La pena finisce così per assumere un contenuto materiale molto diverso da quello stabilito dalla sentenza.
È significativo che la relazione individui tra le criticità ricorrenti anche la protezione delle persone vulnerabili: minori, donne, persone con disabilità, detenuti con patologie gravi, cittadini stranieri e persone che necessitano di specifici sostegni sanitari o psicologici. L’uniformità apparente della pena detentiva nasconde bisogni profondamente differenti. Un sistema che non dispone di risorse sufficienti per rispondere a tali bisogni può trasformare la privazione della libertà in una condizione particolarmente dannosa proprio per chi si trova già in una situazione di maggiore fragilità.
La dignità umana come limite alla cooperazione giudiziaria - La relazione contiene un elemento di particolare interesse, spesso trascurato nella discussione pubblica sulle carceri: le condizioni di detenzione non riguardano soltanto il rapporto tra uno Stato e le persone che custodisce, ma incidono direttamente sulla cooperazione giudiziaria europea.
Il mandato d’arresto europeo si fonda sul riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e sulla fiducia tra gli Stati membri. Ma quella fiducia non può comportare l’obbligo di consegnare una persona a un sistema nel quale rischierebbe concretamente di subire trattamenti inumani o degradanti. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha riconosciuto che, in presenza di rischi accertati, l’autorità giudiziaria chiamata a eseguire il mandato deve verificare le condizioni di detenzione nello Stato richiedente e può essere tenuta a rinviare o non eseguire la consegna.
La Commissione segnala che dal 2016, in circa 586 casi, l’esecuzione di mandati d’arresto europei è stata rifiutata o ritardata per ragioni legate a rischi concreti di violazione dei diritti fondamentali e a condizioni materiali di detenzione inadeguate. Il dato non indica 586 violazioni definitivamente accertate, ma documenta quanto le condizioni carcerarie siano diventate rilevanti anche nei rapporti tra le autorità giudiziarie degli Stati membri.
Qui emerge una contraddizione importante. La cooperazione penale europea si è sviluppata attraverso strumenti che rendono più rapida la circolazione delle decisioni giudiziarie e più efficace l’esecuzione dei provvedimenti restrittivi della libertà. Ma l’efficienza della cooperazione incontra un limite quando non esistono garanzie sufficienti sul trattamento che riceverà la persona consegnata. Il rispetto dei diritti fondamentali non può quindi essere considerato un problema separato dall’amministrazione della giustizia: ne costituisce una condizione essenziale.
Il fatto che le condizioni di detenzione possano impedire una consegna giudiziaria dovrebbe indurre a una riflessione più ampia. Se una persona non può essere trasferita verso un istituto nel quale rischia trattamenti inumani, lo stesso principio impone di interrogarsi sulla permanenza di chi già si trova in condizioni analoghe. La dignità umana non cambia valore a seconda che venga esaminata nel procedimento di consegna internazionale oppure nell’esecuzione quotidiana della pena.
L’Italia davanti alla contraddizione europea - La relazione europea assume un significato particolare se letta alla luce della situazione italiana. Il nostro Paese conosce da tempo gli effetti del sovraffollamento strutturale, delle condizioni degradate degli istituti e della difficoltà di garantire percorsi effettivi di reinserimento. La condanna pronunciata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Torreggiani del 2013 aveva già imposto di affrontare il carattere sistemico delle condizioni di detenzione incompatibili con l’articolo 3 della Convenzione.
Nel 2026, tuttavia, il problema è tornato a manifestarsi con particolare intensità. Secondo i dati diffusi da Antigone nel settembre scorso, la popolazione detenuta aveva raggiunto circa 66 mila persone, con un tasso reale di affollamento del 142,4%. Nel solo 2025, i magistrati di sorveglianza italiani avevano accolto 6.539 istanze relative a trattamenti inumani o degradanti ai sensi dell’articolo 35-ter dell’ordinamento penitenziario. Sono dati nazionali, provenienti dal monitoraggio di Antigone e non dalla relazione comparativa della Commissione, ma rendono evidente quanto il divario europeo tra diritti riconosciuti e diritti effettivamente garantiti sia concreto anche in Italia.
La vicenda del carcere di Sollicciano, a Firenze, ne rappresenta una manifestazione particolarmente significativa. Infiltrazioni, muffa, infestazioni, acqua sul pavimento e condizioni strutturali degradate hanno portato la magistratura fiorentina a intervenire su una parte dell’istituto. Dal medesimo contesto è nata la questione sottoposta alla Corte costituzionale sulla possibilità di differire l’esecuzione della pena quando non possano essere garantite condizioni compatibili con il senso di umanità.
Il collegamento con la relazione europea è evidente, anche se i due procedimenti hanno natura e finalità differenti. La Commissione esamina l’attuazione degli standard comuni negli Stati membri; la Consulta è chiamata a pronunciarsi sugli strumenti previsti dall’ordinamento italiano. Entrambi i percorsi pongono però al centro lo stesso problema: quali conseguenze concrete debba produrre il riconoscimento del diritto a non essere sottoposti a trattamenti inumani o degradanti.
La questione non può essere risolta esclusivamente attraverso interventi edilizi. Le condizioni delle strutture devono certamente essere migliorate, ma la crescita della popolazione detenuta dipende anche dalle scelte legislative e giudiziarie che determinano l’ingresso e la permanenza in carcere. È qui che il tema della custodia cautelare si ricongiunge a quello delle condizioni materiali: un sistema che ricorre alla privazione della libertà più di quanto sia strettamente necessario contribuisce ad aggravare il sovraffollamento e, con esso, le difficoltà nel garantire diritti fondamentali.
Le garanzie sulla carta non bastano - Nelle conclusioni la Commissione europea riconosce che gli Stati membri hanno costruito, nel complesso, quadri normativi relativamente solidi. Ma segnala contemporaneamente persistenti lacune nell’applicazione, insufficiente utilizzo delle alternative alla detenzione, problemi infrastrutturali e protezioni diseguali delle persone vulnerabili. La Commissione intende proseguire il lavoro attraverso schede informative nazionali, formazione e scambio di buone pratiche, in collaborazione con il Consiglio d’Europa.
È un percorso di monitoraggio che può rendere più trasparenti le differenze tra gli Stati e favorire interventi concreti. Rimane tuttavia un limite da considerare: la raccomandazione del 2022 non è un atto legislativo vincolante e la relazione del 2026 non introduce di per sé nuove sanzioni per gli Stati inadempienti. Il riconoscimento di standard comuni non equivale quindi alla loro effettiva applicazione. Il problema resta quello di trasformare principi già ampiamente condivisi in obblighi concretamente rispettati nella quotidianità degli istituti.
La lettura complessiva del documento consente di andare oltre una concezione del carcere come semplice problema amministrativo. Il sovraffollamento non dipende soltanto da edifici insufficienti, così come l’eccessivo ricorso alla custodia cautelare non può essere spiegato soltanto attraverso le caratteristiche dei singoli procedimenti. Entrambi i fenomeni rimandano alla centralità che la privazione della libertà continua ad assumere nelle politiche penali europee e alle difficoltà incontrate nel costruire risposte realmente alternative.
Per questo la distanza tra le garanzie riconosciute e le condizioni effettive di detenzione non può essere affrontata limitandosi a rendere più efficiente l’organizzazione carceraria. Occorre interrogarsi anche sulla quantità di detenzione prodotta dal sistema penale, sulla necessità delle misure cautelari, sulla loro durata e sulla disponibilità di strumenti capaci di tutelare le esigenze processuali senza ricorrere automaticamente al carcere. La raccomandazione europea individua già nella detenzione l’ultima risorsa; la relazione del 2026 mostra quanto resti da fare perché quel principio diventi una pratica effettiva.
Il punto decisivo è che la privazione della libertà non può sospendere il riconoscimento della persona come titolare di diritti. Chi si trova in custodia cautelare non può essere trattato come se fosse già stato definitivamente condannato, e chi sta scontando una pena non può essere sottoposto a condizioni che aggiungano sofferenze incompatibili con la dignità umana. La distanza tra questi principi e la realtà documentata nelle carceri europee non rappresenta soltanto una difficoltà nell’applicazione delle norme. Rivela quanto sia ancora necessario sottoporre il potere punitivo a limiti effettivi, verificabili e capaci di incidere sulle decisioni che privano le persone della libertà.
