di Davide Galliani*
Ristretti Orizzonti, 11 novembre 2025
1. Il 21 ottobre 2025 il Direttore Generale dei Detenuti e del Trattamento (DGDT) del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP) scrive una nota in materia di provvedimenti autorizzativi degli eventi di carattere educativo, ricreativo e culturale negli istituti penitenziari. Giuridicamente parlando: la nota rispetta la legge e la Costituzione? Se non lo fa, nel primo caso si deve (semplicemente) disapplicare, nel secondo si potrebbe anche (meno semplicemente) sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Ai nostri fini, la prima cosa che la nota prevede è la più importante: negli istituti penitenziari a gestione dipartimentale (Alta Sicurezza, Collaboratori di Giustizia, 41bis) l’autorizzazione per gli eventi di carattere educativo, ricreativo e culturale dovrà “sempre” essere richiesta alla Direzione Generale dei Detenuti e del Trattamento. Il grassetto è usato nella nota, non è mio.
Questa previsione rispetta l’art. 17 dell’ordinamento penitenziario, la legge n. 354 del 1975? Leggiamolo, sono tre commi chiari: “1. La finalità del reinserimento sociale dei condannati e degli internati deve essere perseguita anche sollecitando ed organizzando la partecipazione di privati e di istituzioni o associazioni pubbliche o private all’azione rieducativa. 2. Sono ammessi a frequentare gli istituti penitenziari con l’autorizzazione e secondo le direttive del magistrato di sorveglianza, su parere favorevole del direttore, tutti coloro che avendo concreto interesse per l’opera di risocializzazione dei detenuti dimostrino di potere utilmente promuovere lo sviluppo dei contatti tra la comunità carceraria e la società libera. 3. Le persone indicate nel comma precedente operano sotto il controllo del direttore”.
In questo caso il grassetto è mio. Se incrociamo i due grassetti, della nota e nella legge, il contrasto è evidente: la legge prevede l’autorizzazione del magistrato di sorveglianza, su parere favorevole del direttore, invece la nota che l’autorizzazione dovrà sempre essere richiesta alla Direzione Generale. Se una previsione di una nota contrasta con una previsione di una legge la prima si disapplica. L’unica questione problematica è un’altra: lo può fare solo il giudice, e che lo possa fare non si discute, oppure anche qualsiasi altra persona chiamata ad applicare la nota?
2. Credo che ciascun direttore di ogni istituto penitenziario possa disapplicare questa nuova procedura introdotta dalla nota. Il problema si pone non perché il direttore non sia soggetto alla legge, ma poiché serve valutare la eventuale disapplicazione (o non-applicazione) in riferimento a previsioni provenienti dal DAP o da sue direzioni.
Esistono vincoli “verso il basso” (il direttore in quanto “capo” dell’istituto è superiore gerarchico di tutto il personale, e svolge tali funzioni secondo lo Statuto degli impiegati civili dello Stato), ma ne esistono anche “verso l’alto”, verso il DAP e una sua Direzione Generale? La risposta sta nel Regolamento di attuazione dell’ordinamento penitenziario (DPR n. 230/20009), il cui art. 3 recita, in modo laconico, anche se chiaro: “Il direttore dell’istituto e quello del centro di servizio sociale (oggi UEPE, ndr) rispondono dell’esercizio delle loro attribuzioni al provveditore regionale e al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria” (art. 3, III comma).
Cosa significa, giuridicamente parlando, rispondere dell’esercizio di una attribuzione? In definitiva, significa che i direttori degli istituti penitenziari possono essere destinatari di sanzioni disciplinari, dalla censura alla destituzione, passando dalla riduzione dello stipendio alla sospensione della qualifica. Questo prevede l’art. 78 dello Statuto degli impiegati civili dello Stato. In particolare, la censura è una dichiarazione di biasimo scritta e motivata ed è inflitta per lievi trasgressioni, mentre la riduzione dello stipendio per grave negligenza in servizio, per irregolarità nell’ordine di trattazione degli affari, per inosservanza dei doveri di ufficio, per contegno scorretto verso i superiori, i colleghi, i dipendenti ed il pubblico, per comportamento non conforme al decoro delle funzioni e, infine, per violazione del segreto di ufficio.
A me pare che, a tutto concedere, la disapplicazione da parte del direttore di una nota di un Direttore Generale del DAP possa essere al massimo una lieve trasgressione (censura). Posso sbagliare, ma considerarla una “inosservanza dei doveri di ufficio” (riduzione dello stipendio) mi pare eccessivo: giuridicamente parlando, come qualsiasi altro impiegato civile, anche il direttore del carcere è tenuto al rispetto delle leggi, e quindi disapplicare una nota del Direttore Generale, che si ritiene in contrasto con la legge (il nostro art. 17 ord. pen.), dovrebbe essere piuttosto una osservanza dei doveri d’ufficio, non una inosservanza.
Questo, pertanto, un primo risultato: il giudice disapplica la nota, il direttore può disapplicarla, con il rischio della censura, sempre si ritenga una lieve trasgressione non applicare una nota in contrasto con una legge!
3. Esiste una seconda strada che si può seguire, più impervia. Si chiama conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato: il nostro giudice ritiene che non spetti al DAP disporre i “modi” della restrizione della libertà personale, in quanto l’art. 13 della Costituzione lo riserva alla legge. Sia chiaro: esisterà sempre uno spazio che una fonte secondaria (regolamento penitenziario) o altre “fonti non fonti” (note, circolari, linee guida) potranno contribuire a riempire.
Ma questo non può mai avvenire disponendo in contrasto con una legge, come nel caso dell’autorizzazione per attività educative, ricreative e culturali negli istituti penitenziari. Violare la legge in questo caso significa anche violare la Costituzione: è questo il senso del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Se la nota non violasse la legge, ma si limitasse a integrarla, non ci sarebbero problemi. Ma nel momento in cui la viola, allora si può disapplicare ma si può anche chiedere alla Consulta di annullare la nota perché i “modi” della restrizione della libertà personale non li decide un direttore generale del DAP: può dire la sua, integrare, meglio specificare, ma quello che non può fare è prevedere che l’autorizzazione per gli eventi culturali, educativi e ricreativi sia “sempre” disposta dal DAP stesso. La legge prevede il magistrato e il direttore, la nostra nota non sta integrando, specificando: sta riscrivendo la legge. Il DAP faccia il DAP, non il Parlamento.
Sono consapevole che, come dicevo, esistono insidie: il giudice del conflitto di attribuzione non sta rivendicando un “suo” potere costituzionalmente previsto, di conseguenza sembra mancare la materia del conflitto da un punto di vista oggettivo; non di meno, una cosa è il rapporto di tipo orizzontale che la legge disciplina in materia (lo abbiamo visto, l’art. 17 ord. pen. prevede che sia il magistrato di sorveglianza ad autorizzare le visite negli istituti, impartendo direttive, e su parere favorevole del direttore), altro è il rapporto di tipo verticale che innerva la nota, nel momento in cui dice testualmente che l’autorizzazione per gli eventi di carattere trattamentale dovrà “sempre” essere richiesta alla Direzione Generale.
Non sta la nota esautorando o nel minimo menomando il potere autorizzatorio del magistrato? Se ora con la nota si deve chiedere l’autorizzazione alla Direzione Generale, che ne resta dell’art. 17 ord. pen.? Il direttore del carcere poteva esprimere parere negativo, e questo per l’art. 17 ord. pen. significava che l’autorizzazione del magistrato andava negata. Ma ora quanto si sbaglia nel sostenere che è anche la Direzione Generale che può dare parere negativo, così introducendo una procedura che muta radicalmente lo scenario precedente? La Costituzione non dice che l’autorizzazione alle visite debba spettare al magistrato, ma un magistrato può domandare alla Corte se spetti o meno ad un Direttore Generale del DAP adottare note di questo tenore, precludendone l’intervento in caso di parere negativo, non più del direttore del carcere, ma appunto del Direttore Generale del DAP.
4. Ultimo appunto. Se il protagonista del ricorso al giudice per la disapplicazione ed eventualmente per il conflitto di attribuzione fosse un detenuto non ci sarebbero problemi circa lo strumento: si usa l’art. 35bis ord. pen. perché è leso il diritto alla rieducazione, che si compendia anche grazie alla possibilità di partecipare alle attività educative, ricreative e culturali secondo le previsioni della legge. Una volta che si ha per le mani un diniego della direzione del carcere in applicazione della nostra nota, la strada è segnata: il DAP può adottare una nota con la quale prevede ad esempio che ai direttori le richieste di autorizzazione debbano giungere 30 giorni prima dell’evento in questione, ma non può sottrarre ai direttori il compito autorizzatorio che la legge loro assegna, insieme al magistrato di sorveglianza.
5. Più complicato il caso in cui non è un detenuto ma una persona non ristretta che non può entrare in carcere perché l’autorizzazione, usando la nuova procedura, è stata negata. Per quanto assurdo, si ha il problema di trovare il giudice al quale rivolgersi: non credo abbiamo il diritto di andare in carcere a fare attività educative, culturali e ricreative, ma di certo abbiamo il diritto di rivolgersi ad un giudice quando viene violato un nostro interesse, che poi è quello di mettersi a disposizione per un paese migliore.
Se noi (non ristretti) vogliamo chiamare in causa in giudice per domandare se la nota viola o meno la legge possiamo immaginare di rivolgersi al TAR oppure al giudice civile usando l’art. 700 c.p.c., in questo secondo caso forzando un poco la mano, ma provarci vale la pena. Io andrei al TAR, ma non chiuderei anche la seconda ipotesi: serve un diritto e noi abbiamo solo un interesse, ma in fondo il nostro interesse coincide con quello di non lasciare abbandonate le persone detenute, alle quali senza attività educative, ricreative e culturali non rimane poi moltissimo. Bisogna provarle tutte al fine di evitare che i cattivi di turno, i detenuti di Alta Sicurezza, pensino che altro non rimane che togliersi la vita. Diranno che non esiste un rapporto di causa-effetto: i detenuti non si suicidano perché non hanno a disposizione attività ricreative, educative e culturali. Diranno che le cause dei suicidi sono molteplici, e complesse. Tutto vero, ma la tutela del giudice ex art. 700 è sì residuale ma anche atipica, che significa non per forza preclusa laddove si può chiamare in causa il giudice amministrativo.
Uscendo dal giuridichese: se noi (non ristretti) non abbiamo un diritto di andare in carcere per attività ricreative, educative e culturali non possiamo andare dal giudice civile dell’art. 700 c.p.c., avendo a disposizione il giudice dei nostri interessi legittimi, vale a dire il TAR. A prima vista non fa una piega, però mi domando se il contenuto della richiesta di provvedere in via di urgenza che indirizziamo al TAR non sia il medesimo del ricorso al giudice civile ex art. 700 c.p.c.
Al TAR chiediamo di adottare una misura sospensiva del provvedimento della pubblica amministrazione (la nostra nota) perché altrimenti ne deriverebbe un “danno grave e irreparabile”, al giudice civile ex art. 700 c.p.c. domandiamo di intervenire poiché rileviamo un pregiudizio “imminente e irreparabile”. Per quale motivo diamo per scontato che non esista uno spazio intermedio tra un diritto e un interesse nel quale può inserirsi il giudice civile, con lo strumento atipico del provvedimento ex art. 700 c.p.c.?
Tentare non nuoce, anche perché cosa aspettiamo, che una nuova nota del DAP sposti al DAP stesso la competenza a disporre per i detenuti di Alta Sicurezza la frequenza di corsi universitari fuori dal carcere?
*Università degli Studi di Milano
