di Gian Luigi Gatta*
Il Sole 24 Ore, 5 agosto 2021
C'è chi ha parlato di certezza di "impunità"; c'è chi ha parlato di "tagliola". Toni allarmistici e immagini efficaci, nella comunicazione mediatica, che sono però quanto di più lontano ed estraneo alla filosofia e agli obiettivi della riforma della giustizia proposta dalla ministra Cartabia, approvata all'unanimità dal Consiglio dei Ministri e ora, a larga maggioranza, dalla Camera. Stabilire tempi massimi di durata dei giudizi penali di appello e di cassazione, a pena di improcedibilità, persegue due fondamentali obiettivi.
Il primo è di assicurare il diritto alla ragionevole durata del processo: la riforma Bonafede del 2019, bloccando la prescrizione del reato dopo il primo grado, ha posto il problema della possibile durata a tempo indeterminato dei processi in appello e in Cassazione. Di qui l'esigenza di introdurre un correttivo - chiesto all'unisono dall'avvocatura, dall'accademia e dalla politica -, che è stato individuato nella improcedibilità per superamento di termini massimi di durata. Si tratta di un rimedio che garantisce ad assolti e condannati in primo grado di non restare imputati a tempo indefinito.
Si assicura e si riafferma così un diritto garantito dalla Costituzione e dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo: che i giudizi di impugnazione abbiano una durata ragionevole, individuata sin dal 2001 dalla legge Pinto proprio nei termini oggi proposti, a regime, come tetto per l'improcedibilità (due anni per l'appello, un anno per la cassazione). Il secondo obiettivo, in linea con gli impegni assunti con il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) e con l'Ue, è di contribuire a ridurre del 25% i tempi del processo penale nei prossimi cinque anni. Ebbene, la riforma incide chirurgicamente sulla fase più lenta del processo penale.
L'appello dura in media 835 giorni: otto volte la media europea, più del doppio rispetto al giudizio di primo grado, cinque volte tanto il giudizio davanti alla Cassazione. È un collo di bottiglia nel quale si arenano procedimenti in stato avanzato. Il 25% delle prescrizioni (circa 3omila) si verifica in appello. E sono prescrizioni pesanti, perché riguardano processi ampiamente istruiti e già definiti in primo grado.
Non a caso tutte le ultime riforme della prescrizione si sono concentrate sull'appello. La legge Bonafede ha reso imprescrittibili i reati in appello, creando però il problema della possibile irragionevole durata di quel grado di giudizio, che è già il più lento. Prima ancora, la legge Orlando, mirando a evitare la prescrizione, aveva dato ai giudici d'appello 18 mesi in più per decidere, prevedendo una sospensione automatica della prescrizione, estesa per altrettanto tempo al giudizio di cassazione; senonché quella riforma finiva per allungare ulteriormente i tempi del giudizio, secondo un modello di disciplina oggi incompatibile con il mutato contesto, che vincola il Paese sul piano internazionale a una riduzione dei tempi del processo penale.
Nel nuovo contesto, la proposta del governo, ora approvata dalla Camera, è lineare: si stabilisce un limite massimo di durata dei giudizi di impugnazione, contribuendo così, unitamente ad altre misure, a raggiungere l'obiettivo indicato nel Pnrr. È tutt'altro che una proposta temeraria. Il disegno di riforma sottende una visione del processo efficiente, in linea con i migliori standard europei, che coniuga le garanzie per gli imputati con l'effettività e la tempestività della risposta della giustizia, anche nell'interesse delle vittime. Si prefigura una Giustizia con la clessidra in mano, che rispetta i tempi e le persone coinvolte nel processo.
Chi paventa il rischio di migliaia di processi in fumo sottostima la capacità del sistema giudiziario, adeguatamente supportato, di riuscire nel breve-medio termine a ridurre i tempi di celebrazione dei giudizi di impugnazione. L'Europa ci chiede di ridurli del 25% in cinque anni. Come ha detto il presidente Draghi, "nessuno vuole sacche di impunità", ma processi rapidi; ed è certo, come ha detto la ministra Cartabia, che mantenere "lo status quo non è un'opzione sul tavolo". Riformare significa avere una visione e progettare un futuro diverso.
Significa individuare e cambiare le cose che non vanno, attraverso interventi normativi e nuove misure organizzative. Significa replicare ciò che funziona, studiando e diffondendo buone prassi organizzative di singoli uffici e rendendole standard uniformi sul territorio nazionale, per evitare quel che oggi accade, per lo più nel silenzio: la durata dei processi - e con essa i tassi di prescrizione - varia a macchia di leopardo da distretto a distretto.
La Giustizia, con la G maiuscola, impone la condivisione dell'efficienza, per garantire i diritti degli imputati, per il più efficace contrasto della criminalità, per la migliore difesa della società e delle vittime. Non ultimo, per raggiungere gli obiettivi del Pnrr. Il contributo della magistratura, anche in questa sfida, è essenziale. Gli obiettivi sono sì ambiziosi, ma non impossibili da raggiungere e non giustificano scenari allarmistici. Parlano i dati del 2019, gli ultimi non influenzati dalla pandemia. In Corte di cassazione i procedimenti penali ultra-annuali sono per cento. La durata media del processo, dall'iscrizione in cancelleria all'udienza, è di poco più di 5 mesi: ben inferiore dunque alla soglia di improcedibilità del disegno di legge governativo.
Nei procedimenti relativi a misure cautelari personali la durata media è addirittura di soli due mesi: i processi con imputati detenuti, compresi quelli per reati di criminalità organizzata, viaggiano già oggi su un binario ad alta velocità, imposto dall'esigenza di non far scadere i termini massimi di durata delle misure cautelari. La Cassazione penale è veloce e smaltisce l'arretrato: non lo genera. Da anni definisce più procedimenti di quanti ne incamera.
Determinante, oltre al lavoro dei magistrati (ciascuno in media scrive come relatore 400 provvedimenti all'anno), è il filtro della inammissibilità dei ricorsi, che riguarda quasi il 70% dei procedimenti. In Cassazione si prescrive solo l'1,7% dei procedimenti (un dato fisiologico e non patologico). Morale: se e quando la giustizia è rapida i reati non si prescrivono, oggi, e i procedimenti non saranno dichiarati improcedibili, domani.
Il modello virtuoso della Cassazione penale lo testimonia, e deve essere preservato e replicato. In tal direzione vanno alcune proposte contenute nel disegno di legge governativo approvato dalla Camera. Più complessa è la situazione dell'appello, che si celebra davanti a 26 corti e 3 sezioni distaccate. I procedimenti ultra-biennali in appello sono il 44 per cento. Il dato è però fortemente disomogeneo a livello locale. Più del 50% dei procedimenti ultra-biennali si concentra in due sole corti: Roma e Napoli, sulle quali grava il 40% dei procedimenti penali d'appello pendenti sul territorio nazionale.
In quelle sedi l'arretrato è ingente, quello ultra-biennale rappresenta il 60% e i tempi medi del processo sono non a caso lunghi: oltre 3 anni a Roma, oltre 5 anni a Napoli; con tassi di prescrizione, rispettivamente, del 48% e del 30 per cento. È evidente che su distretti come questi occorrono interventi straordinari per smaltire l'arretrato, alcuni dei quali già messi in campo dal governo con l'ufficio per il processo. Esistono però anche realtà come Milano e Palermo, dove la durata media dell'appello è, rispettivamente, di n mesi e di un anno e 3 mesi. I tassi di prescrizione sono del 4,4% a Milano e del 7,5% a Palermo; i procedimenti ultra-biennali rappresentano il 3% a Milano 1'8% a Palermo.
Altre sono le corti nelle quali le pendenze ultra-biennali rappresentano meno del 10% dei procedimenti (in molti casi non arrivano all'1%), a dimostrazione di come sia possibile, oltre che doveroso, contenere l'appello entro termini di ragionevole durata. Perché allora non immaginare di migliorare le performance di tutte le corti?
È esattamente ciò a cui mira la riforma. La prospettiva dell'improcedibilità per superamento del termine massimo di durata del giudizio attiva pratiche organizzative virtuose. È un esito da evitare, la cui presenza all'orizzonte condiziona e regola i tempi della giustizia, costituendo al contempo un impulso per la macchina giudiziaria e una garanzia per l'imputato. La riforma sarà monitorata nella sua attuazione e accompagnata da investimenti e misure organizzative che mireranno, tra l'altro, a eliminare i tempi morti dei procedimenti penali, come quelli per la trasmissione del fascicolo dal tribunale alla corte d'appello.
A volte si tratta addirittura di sei mesi o di uno a due anni. Che un fascicolo impieghi mesi o anni per transitare da una cancelleria all'altra dello stesso Palazzo di Giustizia, o da sedi che si trovano nella stessa regione, è inaccettabile. È uno dei dati emersi nel viaggio nei distretti italiani che sta compiendo la ministra Cartabia. Anche per questo la digitalizzazione del processo penale, prevista tra le misure del governo, non è più rinviabile.
*Ordinario di Diritto penale, Università degli Studi di Milano, Consigliere della Ministra della Giustizia
