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di Sabino Cassese

Corriere della Sera, 24 marzo 2022

È necessario rivedere la rete dei poteri internazionali e ristabilire un equilibrio tra sovranità nazionale e sovranità della comunità internazionale, che non può essere fermata da una nazione con potere di veto, se si vuole che il diritto internazionale sia efficace.

Settantasette anni dopo la fine della Seconda guerra mondiale, una nuova guerra è scoppiata in Europa. Chi è nato prima della metà del secolo scorso ricorda le notti trascorse nei rifugi e la vita da sfollati. Dunque, quell’esperienza non ha insegnato nulla? La tanto elogiata globalizzazione non ha eroso il potere degli Stati e sono ancora questi ultimi a dettare legge? La rete di poteri ultrastatali costruita faticosamente in tutti questi anni è inefficace? Dopo un mese di guerra il diritto e le corti non hanno nulla da dire, perché conta solo la forza degli eserciti?

La decisione del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa del 25 febbraio di sospendere temporaneamente la Russia, seguita dalla espulsione del 16 marzo, e la severa condanna dell’azione dei russi da parte dell’Assemblea delle Nazioni Unite, il 2 marzo, sono solo latrati di cani che non mordono, a differenza delle decisioni dei governi di venti Paesi che hanno introdotto sanzioni a carico di circa 3.600 persone fisiche e giuridiche russe? Se - come disse un famoso costituente americano, riferendosi alle corti nazionali - il potere giudiziario è quello meno pericoloso perché non comanda né i soldi né la spada, dobbiamo concludere che la voce dei giudici è completamente inascoltata quando parla una delle centinaia di corti operanti a livello internazionale?

Quarantuno Stati si sono rivolti alla Corte penale internazionale, chiedendo una condanna dell’aggressione russa. La procura della Corte ha aperto il 2 marzo una inchiesta. Più avanti è andata la Corte di giustizia internazionale, organo dell’Onu, alla quale si è rivolta la stessa Repubblica Ucraina, sulla base della Convenzione del 1948 sulla prevenzione e la punizione del crimine di genocidio. L’Ucraina, assistita da valenti studiosi di diritto internazionale, tra cui l’americano Harold Koh, ha sostenuto che nel Donbass non vi è stato genocidio nei confronti del popolo russo, come lamentato dal presidente Putin, e che quindi l’invasione, fondata su una falsa affermazione, va fermata e i danni prodotti risarciti. La Russia si è limitata a mettere agli atti del processo il discorso alla nazione di Putin del 24 febbraio, in cui il presidente russo ha messo sotto accusa l’intero sistema di relazioni internazionali prodottosi sul finire degli anni 80, affermando che l’aggressione è stata motivata dalla necessità di difendersi e sostenendo che la Corte di giustizia non ha giurisdizione.

La Corte internazionale di giustizia, con una ordinanza presa il 16 marzo, con tredici voti contro due, ha dato ragione all’Ucraina perché non si può usare la forza nel territorio di un altro Stato, con lo scopo di prevenire o punire un genocidio solo supposto. Ha quindi ordinato alla Russia, in via provvisoria ed urgente, di sospendere le operazioni militari in Ucraina.

La Russia, però, ha continuato le operazioni belliche. La Carta delle Nazioni unite prevede che, in caso di inottemperanza alle decisioni della Corte internazionale di giustizia, la questione possa essere deferita al Consiglio di sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni unite, che può prendere misure per rendere efficace la decisione giudiziaria. Ma ben pochi casi sono stati deferiti, in passato, al Consiglio di sicurezza, perché molti riguardavano, come quello attuale, un membro permanente del Consiglio, che in quell’organo ha potere di veto. Quindi, si crea un circolo vizioso perché, nell’organo che dovrebbe rendere efficace una decisione giudiziaria non eseguita, lo Stato interessato - in questo caso la Federazione russa - ha un potere di veto.

In altri settori, quando l’inottemperanza non dipende da politiche aggressive così fortemente sostenute da poteri nazionali autocratici, la comunità internazionale ha sperimentato altre formule per dare esecuzione a decisioni giudiziarie. Per esempio, il monitoraggio e la pubblicizzazione, per ottenere l’appoggio di altri Stati o l’intervento di giudici nazionali (dove questi sono indipendenti dal potere esecutivo). Oppure il collegamento tra ordini giuridici diversi (se non rispetti l’ambiente per produrre un bene, questo non può essere commercializzato in un altro Paese). Oppure il ricorso a ritorsioni (cioè la possibilità di prendere misure altrimenti non consentite, a danno di chi non rispetta la decisione giudiziaria).

Ma tutto questo è ben poco efficace quando scendono in campo gli eserciti; è da qui che bisogna partire per rivedere la rete dei poteri internazionali e ristabilire un equilibrio tra sovranità nazionale e sovranità della comunità internazionale: quest’ultima non può essere fermata da una nazione con potere di veto, se si vuole che il diritto internazionale sia davvero efficace.