di Antonella Trentini*
Il Dubbio, 28 aprile 2023
Il ministro Nordio, nel più ampio pacchetto di riforme annunciate in queste settimane, ha reinserito l’abuso d’ufficio, su cui stanno scorrendo prematuri fiumi di inchiostro, considerando che le misure previste non sono state ancora formalizzate in testi normativi positivi.
Su almeno un paio di punti sembra esserci, tuttavia, grande convergenza. In primo luogo, sulla grande competenza professionale riconosciuta da avvocati e magistrati al ministro Nordio, specifica nell’ambito dei reati delle pubbliche amministrazioni. Sul versante dei contenuti, in tanti siamo convinti che occorra smentire il refrain secondo cui riformare certe norme significa compromettere le esigenze di legalità, specie in un momento storico in cui l’astrattezza delle previsioni confligge con la celerità dei procedimenti imposta dal Pnrr.
Le statistiche sono incontrovertibili e dimostrano che la quasi totalità dei procedimenti avviati contro amministratori e dipendenti si sono conclusi con assoluzioni e tanta tribolazione, tanto da portare gli interpreti a coniare la categoria metagiuridica di “burocrazia difensiva”, per indicare forme di immobilismo protettivo.
Il ministro Nordio è nel giusto se considera il grande divario tra i messaggi veicolati dai media e la realtà dei fatti in tale ambito e, con la consapevolezza del buon senso, cerca di coniugare il principio di legalità con il principio di certezza del diritto, perché gli enti pubblici deputati a dare risposte ai cittadini devono poter lavorare in un perimetro chiaro. Se volgiamo lo sguardo al secolo passato ci accorgiamo che sin dagli anni 60 l’abuso d’ufficio veniva additato come “un relitto borbonico incompatibile con il principio di legalità”.
Tale affermazione era peraltro corroborata dal fatto che il concetto di abuso dei poteri inerenti alle funzioni pubbliche era basato sul concetto amministrativistico di “vizio di legittimità”, tanto che la Corte costituzionale nel 1965 (pronuncia n. 7/ 1965) individuò l’abuso d’ufficio con il compimento di un atto amministrativo illegittimo, in quanto viziato da “violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere”, da cui conseguiva una sanzione piuttosto modesta.
Al ministro Nordio suggeriamo, quindi, di ascoltare gli antichi commentatori dell’art. 323 del codice Rocco: se è vero che l’abuso d’ufficio veniva individuato nel compimento di un atto amministrativo illegittimo, perché viziato da violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere (tipici vizi patologici e non dolosi dell’atto amministrativo), allora perché non depenalizzare del tutto il reato ascrivendolo a sanzione amministrativa, atteso che indubbiamente le sanzioni amministrative pecuniarie, sono più facilmente applicabili ed hanno da sempre rappresentato un campo del diritto (amministrativo)?
La sanzione amministrativa è la conseguenza giuridica di un illecito amministrativamente censurato al quale il nostro ordinamento ricollega, in via principale, il pagamento di una somma di denaro ed in via secondaria o concomitante, provvedimenti che limitano il godimento di beni. Fra il congruo numero di illeciti penali già trasformati in illeciti amministrativi, con lo scopo di dare a questi ultimi un inquadramento giuridico autonomo, potrebbe ben figurare anche l’abuso d’ufficio. Ciò comporterebbe lo snellimento dei lavori dei tribunali penali e la conseguente traslazione dei processi alle autorità giurisdizionali amministrative, per attrazione funzionale.
Non servono riforme timide, servono riforme coraggiosamente efficaci; servono solide regole da applicare e chiare sanzioni contro la loro inosservanza da parte dei detentori dei poteri pubblici. D’altra parte, se per i cittadini la “certezza delle regole” rappresenta un fattore di sicurezza, cosicché se questa certezza manca e il cittadino sbaglia, la pratica per costui significa rimetterci in proprio, per chi opera per conto della P. A. sbagliare significa calvari lunghi e costosi, sui quali vengono troppo spesso riversati gli errori di normative troppo frettolose, di difficile applicazione e farraginosità, con passaggi troppo bruschi tra ‘vecchio’ e ‘nuovo’ regime. In questa logica occorre rivedere norme percepite come incriminatorie trasformandole in acceleratorie/semplificatrici, perché sapere che in caso di errori si incorre in responsabilità sanzionatoria e non in un lungo calvario e pubblico ludibrio qual è il processo penale, sarebbe il vero deterrente alla burocrazia difensiva o paura della firma.
*Avvocato, Presidente Unaep
