Di Giuseppe Fiengo (Avvocato dello Stato)
Affari & Finanza, 20 aprile 2015
Opinione diffusa che la corruzione negli appalti pubblici presenti in Italia aspetti sistemici, che portano a riproporre il fenomeno malgrado i ricorrenti scandali e l'unanime condanna che li accompagna. Diventa utile capire quali siano questi problemi strutturali e vedere se esistono percorsi per risolverli. Robert McNamara, ministro della Difesa ai tempi di John F. Kennedy, poneva come requisito essenziale per realizzare senza sprechi una grande opera pubblica tre semplici condizioni: the money (i finanziamenti), the management (la gestione) e the environmental impact assessment (la valutazione d'impatto ambientale, Vai). Le tre condizioni riguardavano tutte il progetto definitivo, la cui esistenza e completezza costituiscono una pre-condizione e la base di partenza di ogni iniziativa.
Le amministrazioni pubbliche italiane, a partire dagli anni 80, hanno perso progressivamente, in quasi tutti i settori della loro attività, la loro tradizionale capacità tecnica: occorre oggi ricostruirla e metterla a disposizione di chi decide. È un'operazione lunga e complicata, che tuttavia può essere agevolata creando il modo, nel medio periodo, di fidelizzare i piccoli e grandi progettisti privati all'amministrazione che progetta piuttosto che alle imprese appaltatrici. Il rapporto tra i progettisti, anche privati, e i poteri pubblici deve essere diretto e non può dipendere dall'impresa che realizza l'opera. Il vantaggio dei progettisti sarebbe quello di avere maggiore stabilità e trasparenza negli incarichi e di evitare il taglio dei loro onorari usualmente praticato dalle ditte appaltatrici; per le amministrazioni quello di poter contare su un progetto e una direzione dei lavori di pieno affidamento.
L'Oice (l'associazione delle organizzazioni di ingegneria e consulenza tecnico-economica) nel 2000 rifiutò questa ipotesi. Da allora il problema non si è più posto: il progetto e le sue varianti restano il più delle volte saldamente in mano alle ditte appaltatrici. La separazione tra l'iter, tutto pubblico, del progetto e l'appalto, contratto privatistico necessario per realizzarlo, è il primo passo sulla strada della trasparenza e dell'efficienza.
La fretta è spesso cattiva consigliera e i dibattiti preventivi non svolti nella fase in cui si elabora un progetto, si trascinano poi, per anni, nelle aule giudiziarie. L'inchiesta pubblica sul progetto e una procedura, anche semplificata, di Vai garantiscono la ragionevolezza (e probabilmente la non impugnazione) della scelta finale. Aspettare autorizzazioni, visti e pareri nella fase in cui l'opera è già stata appaltata apre un discorso a più interlocutori, foriero di tangenti e malaffare, che allunga indefinitamente i tempi dell'appalto. Se c'è un progetto approvato, ci dovrebbero essere contestualmente anche i permessi.
Quanto ai finanziamenti, la spesa per le opere pubbliche fa mille passaggi, viene parcellizzata ed erogata con il contagocce; tutto ciò non consente una programmazione dei pagamenti correlata a un realistico cronoprogramma dei lavori. Le somme stanziate dovrebbero tener conto dei tempi nei quali si realizzano e si pagano le opere pubbliche e degli eventuali oneri finanziari delle imprese appaltatrici. Una buona amministrazione deve tener conto anche delle spese di conservazione e manutenzione, programmando in sede di progetto le modalità di gestione. Una serie di accordi con il mondo bancario può facilmente fluidificare questa fase.
Va considerato che un'opera pubblica in corso di realizzazione presenta una doppia passività: per i soldi fino a quel momento spesi e per la circostanza che non produce il servizio alla collettività che l'opera completa è destinata a rendere. La soluzione spesso adottata dei cosiddetti stralci funzionali è spesso solo una scusa per coprire un compromesso tra le priorità politiche nella ripartizione dei fondi. I mancati collaudi e le richieste di risarcimento da parte degli appaltatori completano lo scenario dei costi aggiuntivi che restano a carico dei cittadini.
Resta un'ultima questione: l'indotto.
L'opera pubblica, anche attraverso la sua mera localizzazione, valorizza uno spicchio di territorio: si propone un nuovo stadio con gli impianti connessi e, con l'occasione, si urbanizza a fini residenziali l'area limitrofa fino a quel momento destinata ad area protetta. Questa scelta di urbanizzazione, collaterale e secondaria, aderisce all'opera principale e finisce per condizionarla nel bene o nel male.
Ma qui il problema diviene più complesso. Da sempre l'Italia è l'unico Paese in Europa a non conoscere una legge generale sul regime dei suoli, che renda economicamente neutra la scelta di dove allocare un'infrastruttura pubblica servente. Fare opere pubbliche in un contesto così variabile diventa una sorta di gioco d'azzardo, spesso connotato da illegittimità e corruzione. Meglio, almeno per questo aspetto, procedere con la regola di fare una cosa alla volta: l'opera pubblica.
