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di Tito Lucrezio Rizzo

L’Opinione, 12 maggio 2022

Come è noto è stata fissata al 12 giugno 2022 la data del referendum abrogativo della Legge Severino. Prima del voto, crediamo utile fornire alcune doverose delucidazioni a carattere giuridico, per consentire agli elettori una scelta libera e consapevole, non meramente emotiva o demagogicamente orientata.

È generalmente noto che, se un comportamento è ritenuto riprovevole o contrastante con i valori assunti come essenziali dalla collettività, il Legislatore lo configura come reato, poiché ne consegue l’efficacia deterrente che suole riconoscersi ai massimi livelli nella sanzione penale. Se, viceversa, il comportamento non desta particolare allarme sociale, può apparire sufficiente la sanzione amministrativa, ferma restando - ovviamente - l’eventualità di una contestuale responsabilità civile e/o disciplinare.

Circoscrivendo il discorso alla relazione tra sanzione penale e sanzione amministrativa, ricordiamo che a seguito della “depenalizzazione” di vari reati minori, venuta incontro all’evoluzione del comune sentire ed alla necessità di perseguire con maggiore celerità ed efficacia i crimini più pericolosi per l’ordinato vivere civile, alcuni illeciti da tempo non costituiscono più reato.

La tutela dell’individuo contro l’onnipotenza dello Stato, risale alla Magna Charta Libertatum del 1215 e, più specificamente in campo criminale, ha trovato alta espressione nel principio del Nullum crimen, nulla poena sine lege, elaborato in Germania dal fondatore della scienza moderna del diritto penale, Anselmo Feuerbach (1775-1833). Il Codice Rocco, tuttora vigente, mantenne nella formulazione degli articoli 1 e 2 del Codice penale princìpi in parte analoghi a quelli contenuti dallo Statuto albertino, così recitando: “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza, se non nei casi previsti dalla legge”.

Tutto ciò premesso serve a evidenziare alcune macroscopiche incongruenze dovute all’incompleta applicazione del principio del favor rei, paradossalmente proprio a quelle sanzioni amministrative che già di per sé sono intrinsecamente rivelatrici di una politica di minor rigore punitivo, rispetto alle “sorelle maggiori” operanti in materia penale.

Una prima innovazione venne introdotta dalla Legge n. 689 del 24 novembre 1981, che in sede di riordino del sistema penale, provvide ad introdurre il principio di legalità anche per le sanzioni amministrative, disponendo all’articolo 1: “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative, se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative, si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”.

Per un’incomprensibile “svista”, il Legislatore ha purtroppo preso in considerazione solo l’aspetto della irretroattività di una nuova norma incriminatrice, tralasciando quello altrettanto rilevante di una nuova norma che abroghi o riduca la portata di una sanzione amministrativa già esistente. Si verifica così un effetto paradosso: se un dato comportamento, già configurato come reato, in virtù di una legge penale successiva più favorevole, cessa dall’essere tale, viene meno la correlata pena; se, viceversa, il medesimo comportamento sin dall’origine, o in seguito a depenalizzazione per il suo minore disvalore sociale viene configurato come illecito amministrativo, detto comportamento dovrà continuare - incredibilmente - a essere perseguito.

A tal riguardo, una materia assai controversa, maggiormente nota al vasto pubblico più per le polemiche politiche che ne sono derivate, che per la “peculiarità” del suo singolare impianto tecnico-giuridico, è la richiamata Legge Severino.

L’articolo 1 della stessa sancisce - perfettamente in linea con i principi generali del diritto penale - che non possono essere candidati e non possono comunque ricoprire la carica di deputato e di senatore coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per associazione a delinquere, associazione di tipo mafioso, sequestro di persona, reati con finalità di terrorismo; per reati contro la Pubblica amministrazione, quali peculato, corruzione, concussione; o, in ultimo, per reati dolosi per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a 4 anni.

Il “cambio di registro” rispetto alle norme di riferimento concernenti il Parlamento nazionale, avviene con l’articolo 8 in tema di sospensione e decadenza di diritto per incandidabilità per le cariche regionali, e al successivo articolo 11 per gli amministratori locali, in quanto nelle more processuali dell’accertamento definitivo dei reati indicati all’articolo 7, tutti gli appartenenti a dette categorie restano sospesi in una sorta di limbo, a far data già dalla prima sentenza di condanna, ancorché impugnabile. La Corte Costituzionale, con sentenza 20 ottobre 2015, n. 236, dichiarò costituzionalmente legittima la “Sospensione e decadenza di diritto degli amministratori locali in condizione di incandidabilità” ivi prevista per una condanna (non definitiva) per determinati delitti contro la Pubblica amministrazione.

Andava infatti considerata - secondo il ragionamento della Consulta - l’esigenza cautelare di sospendere temporaneamente il condannato dalla carica, per evitare un “inquinamento” dell’amministrazione e per garantire la “credibilità” dell’amministrazione presso il pubblico, cioè il rapporto di fiducia dei cittadini verso l’istituzione, che poteva rischiare di essere incrinato “dall’ombra” gravante su di essa, a causa dell’accusa da cui era colpita una persona attraverso la quale l’istituzione stessa operava.

Così come la condanna irrevocabile poteva giustificare la decadenza dal mandato in corso, per le stesse ragioni la condanna non definitiva poteva far sorgere l’esigenza cautelare di sospendere temporaneamente l’eletto da tale mandato, sicché si doveva concludere che la scelta operata dal Legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità non avesse superato i confini di un ragionevole bilanciamento degli interessi costituzionali in gioco, secondo la Consulta. Non possiamo esimerci dal notare, che ove anche si accettasse la natura di provvedimento cautelare per quello della sospensione dalla carica di amministratore locale, permangono due macroscopici rilievi critici:

1) l’indegnità morale evocata dalla Consulta, così come dal Consiglio di Stato, dovrebbe vieppiù essere ostativa per i membri del Parlamento nazionale, come di quello europeo, essendo essi latori di istanze collettive di livello ben più alto rispetto a quelle di cui sono espressivi gli amministratori degli enti territoriali;

2) la misura cautelare, nel caso di specie, sarebbe comunque anomala, in quanto non prevista tra quelle contemplate nell’elenco contenuto nella parte prima, libro quarto, del Codice di procedura penale, con doveroso carattere di tassatività e di esaustività.

In ultimo, con sentenza n. 36 del 23 gennaio 2019 la Corte costituzionale, nuovamente chiamata ad esprimersi in merito su alcuni profili di costituzionalità della Legge Severino dal Tribunale di Lecce, si è spinta a dichiarare legittima la sospensione di diritto degli amministratori locali, anche in caso di condanne non definitive antecedenti all’elezione! Secondo l’alto consesso, tale condanna non era preclusiva alla preliminare candidatura, ma - ove eletto l’interessato - alla titolarità della carica in parola. In parole povere il significato di quest’ultima sentenza è il seguente: Ti puoi candidare, ma poi se vieni eletto, sarai sospeso!

Nella consolidata civiltà del suffragio universale, basta oggi la denunzia capziosa di un avversario politico per avviare un procedimento penale, onde rovinare la reputazione di un candidato alle elezioni amministrative, fintantoché il processo penale non si concluda con l’assoluzione. Ma l’assoluzione - con i tempi dei processi - potrebbe arrivare “a futura memoria”. La legge in discorso sarà sottoposta a referendum abrogativo, con tutte le incognite del caso, dovute all’alto tasso di astensionismo da parte di elettori sempre meno motivati a rendersi protagonisti attivi della democrazia, preferendo sterili critiche da bar dello sport.